十载破产法助力经济体制改革深化发展|清算视点|第六十二期

摘要: 中央提出的供给侧结构性改革工作要求,对人民法院的破产审判工作提出了更高的要求,特别是对于担负振兴老工业基地任务的辽宁来说,司法审判如何助力全面推进经济体制改革,保障地方经济社会发展已成为当前的首要任务。

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  编者按:中央提出的供给侧结构性改革工作要求,对人民法院的破产审判工作提出了更高的要求,特别是对于担负振兴老工业基地任务的辽宁来说,司法审判如何助力全面推进经济体制改革,保障地方经济社会发展已成为当前的首要任务。本文对破产法律制度实施过程中存在的问题进行梳理并提出完善与改进的建议,以便更好地体现该制度的价值与实施效果。 

  作为规范市场主体依法退市的一部重要商事法律,企业破产法在规范我国市场运行秩序,促进社会资源合理分配,保障公平有序的市场经济环境方面都有着其他法律制度无法替代的地位与作用。

一、企业破产法修订实施十年简要回顾

  1.立法与理论研究的发展。2006年企业破产法修订颁布,此后十年间最高人民法院又先后发布了一系列与之相关的司法解释与工作指导意见,有力地促进了破产司法审判工作,推动破产法律制度有效实施。近年来,伴随经济体制改革不断向纵深发展,对于供给侧结构性改革的各项理论研究进一步带动了对相关法律制度的研究,企业破产法日益凸显其重要的现实意义,越来越多的理论与实务界的专家学者致力于破产法律相关问题的研究,与此同时,改进破产司法审判工作的紧迫需求也催生了对破产法实施问题的关注。

  2.司法实践中的探索。在企业破产法实施过程中,一些地方法院率先实行了破产案件的集中管辖,其后各地法院对破产审判管理中的一些问题进行了有益的探索,例如破产案件的质效考核标准,提高破产审判效率的工作措施,破产审判组织建设的具体要求等。破产司法审判实践中难免出现对破产法律适用的困扰,因此各地法院还对破产程序中出现的认识分歧或有疑义的法律问题进行了认真研究并在本辖区内形成统一裁量标准。例如对破产案件简易审理,金融企业及上市公司破产案件中的一些疑难问题把握,房地产企业破产清偿顺序等问题的确定。由于企业破产法在程序内容规定上的欠缺,因此各地的工作指导也侧重于对破产审判工作中涉及程序性问题的细化和规范。就辽宁法院来说,近十年间我们也先后四次组织省市两级法院针对地区破产审判工作情况进行系统调研,并据此先后研究制定了六项相关工作指导建议。应当说,企业破产法是一部实践的法律,正是有了人民法院在破产司法实践中的积极探索,才使得这项制度在运行十年后仍然能够保持良好的适应性与实施效果。

二、完善破产法律制度的重要意义

  习近平总书记指出“供给侧结构性改革是我国经济发展进入新常态的必然选择,是应对我国经济发展面临矛盾和困难的有效良策”,2016年中央以实施“三去一降一补”为重点任务的供给侧结构性改革取得了积极的成效。今年是供给侧结构性改革的深化之年,伴随各项改革措施的不断深入落实,一些诸如过剩产能死灰复燃,“僵尸企业”僵而不死,去库存、去杠杆力度不足等改革实践中存在的问题,迫切需要通过法治化路径加以解决。2016年中央经济工作会议首次把供给侧结构性改革与实施破产法的重要意义结合起来。在这样的时代背景下,破产法律制度愈发显现出其对规范市场经济秩序,促进市场资源整合再生,保障经济体制改革成效的重要意义。

  1.助力经济体制改革,清理“僵尸企业”的需要。根据中央提出的推进供给侧结构性改革的工作要求,对于经营困顿且不符合市场需求的僵尸企业要引导其依法有序退出市场,从而实现对过剩产能行业的清理整顿,促进经济结构的优化。在这一政策背景下,相当一批市场主体将通过依法破产程序完成退市,实现结构性转变。对于东北老工业基地来说,这项工作的意义尤为重要,从地方政府有关部门获得的数据资料情况看,近年来由于结构性调整及市场环境变化等因素影响,辽宁地区陷入经营困境和严重债务违约问题的企业数量较多。辽宁当前正处于振兴发展的关键时期,习近平总书记针对辽宁发展问题指出:“市场经济意识不强,市场主体活力不足,市场化程度不高,体制机制不活,是制约东北地区振兴发展的主要症结,推进供给侧结构性改革是辽宁振兴的必由之路”。深化改革之年,筑牢供给侧结构性改革的体制机制基础,愈加凸显了企业破产法的制度价值与重要作用。

  2.促进优胜劣汰,整合社会资源的需要。破产法律规范的是企业正常的市场退出秩序。健康的市场经济发展,应当保证每一个主体拥有公平竞争的机会并以此实现优胜劣汰,这就需要一个公正平等的市场环境和制度保障。破产制度可以最大化保证不能胜任市场竞争的企业主体通过依法清算实现市场退出,在这一过程中,实际上也是对社会资源的一次有效整合与再次分配。

  3.倡导诚信原则,规范市场秩序的需要。社会诚信体系建设是我们当前社会发展中的一个重要命题。债务人企业依法破产退市,对于确属无力偿债的困顿企业来说是一种解脱,同时对于弄虚作假、恶意赖账的失信债务人来说也是一种约束与警示。例如当前困扰各地法院工作的执行难问题,其产生根源之一便是经济领域的诚信不足。法院执行程序中存在大量因不能清偿到期债务而被迫中止的案件,这部分被执行人中既有确属偿债能力不足的情形,更有违背诚信原则恶意逃债赖账的行为。无论是属于哪种情形,对于符合破产条件且确属无偿债可能的企业通过“执转破”程序将其纳入依法破产范畴,必然会有助于市场诚信原则的确立。

  4.增强市场活力,促进主体再生的需要。现代破产法律制度更加关注对市场健康运行的促进与保障,以促进企业发展实现增强市场活力的目标。例如企业破产法关于和解与重整的制度设计体现的就是破产法律挽救企业的功能。对于具有发展潜力和市场价值的债务人企业,在其陷入暂时性经营困顿并已达破产条件的情形下,给予其通过依法重整或与债权人达成和解来实现对企业的拯救目的,促进市场主体实现再生。

  5.保障公平交易,维护债权人权益的需要。破产制度设计对于企业在退市中的债权债务处理按照市场化的要求,充分体现了对市场公平原则的坚持和保护,对于破产债权人实体与程序权益的依法保障给予了足够的制度关注。例如确立了债权确认与甄别、别除权人权利行使、管理人撤销权、债权人会议表决等各项保障措施。只有通过依法破产程序才能真正实现对退市企业债权人权益的平等保护。

三、未来发展方向与展望

  企业破产法从立法体例、结构到内容,都反映了破产法律制度的全新理念,但是在企业破产法实施过程中仍然存在一些需要解决的实践问题。近十年来全国破产案件受理数量的不足阻碍了企业破产法的贯彻实施,立法预期与司法实践并未能很好的吻合,使得这项制度未能发挥其应有的社会调整作用。这一问题的产生是多种因素综合作用的结果,既有体制机制方面的原因,也有制度不完善、法律不够健全的影响。诸如传统文化对破产的负面定性与现代破产法制理念缺失,对企业依法退市的行政与社会保障制度缺位,司法审判体系内的审判管理方式落后等因素也是影响制度实施效果的重要原因。

  未来对于破产法律制度的完善应当针对上述问题及影响因素采取对应措施。要大力倡导树立依法退市社会理念,宣传现代破产制度价值,普及破产法律知识。探索建立破产行政保障制度,完善破产法律援助制度,建立破产行政救助基金和破产公共管理人制度。加强企业退市社会保障制度建设,加强对破产企业职工权益的保障。全面加强破产司法审判工作,建立专业化破产审判组织,加强破产审判专业化建设,制定科学的破产审判管理与评价体系,提升破产司法审判效率和质量。进一步完善破产法律制度,对实践中存在适法困扰和规范缺失的要及时组织研究并通过立法及制度完善加以解决。

  总之,不断推进制度完善,保障企业破产法的有效实施是当前法治建设的一项重要任务。让这部反映先进市场经济法治理念的破产法真正发挥其对供给侧结构性改革的法治保障作用,使其成为我国经济体制改革的助推器,具有十分重要的历史和现实意义。

  (作者系辽宁省高级人民法院审判委员会专职委员)

  来自:人民法院报

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